【山林】讓台灣人成為山的子民

地球公民基金會
2019-12-02 發表
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登山知識

文／地球公民基金會執行長李根政

地球公民基金會提供，傅志男攝

近日，行政院宣布了「山林解禁」五大政策，開始要鼓勵人民親近山林，鼓勵孩子冒險、探險及溯溪等活動，贏得了山友與各界的掌聲，這確實是正確的方向，但是如何避免加重消費自然的疑慮，需要好好討論「山林教育」的內涵和執行，才有辦法落實蘇貞昌院長在記者會所標舉了「向山致敬」的精神。

除了目前提出的「登山能力與自主管理、無痕山林」之外，筆者認為，應該讓登山不只是登山，在享受大自然的同時，也應建立起台灣人與山林的臍帶關係，讓台灣人真正成為山的子民。爬一座山，就要對這座山的自然生態、人文歷史有基本的了解；進入81條林道的任何一條，應該知道林道的開發過程，損失了多少原始森林與自然資源？得到多少木材？促進保育的思考，進而培養更多有能力參與山林保育政策討論的公民。

台灣的山地占國土面積70%，而森林覆蓋國土60%，它是台灣精神文化的根，許多原住民族的聖地，無窮的知識寶庫，野生動植物及難以計數的生命居所，先來後到的人們得以安身立命的家園，更是不分族群地域人們生活與產業發展，珍貴的水源寶地。

台灣森林覆蓋率算是蠻高的，但並非都是原始森林，從海拔約2500公尺以下的針闊葉混合林，到低海拔地區的原始森林，都曾遭受過極大規模毀滅性的破壞，如同現在進行式的亞馬遜或東南亞雨林。

四百多年來，漢人來到台灣墾殖、材薪與樟腦等需求，造成了低地森林的破壞，日治時代則開啟了大規模的伐木事業，往中海拔針闊葉混合林伐木，一直延續到1991年國府宣布禁伐天然林，歷經約八十年的大伐木時代。伐木事業結束後，林務局業務開始轉向生態保育，但是政府組織、林業學界的觀念和作法，仍停留在過去的伐木時代，因此衍生許多錯誤政策，引發重大爭議。例如棲蘭檜木林整理枯立倒木、先砍伐森林再種小樹的全民造林政策等。

2016年蔡政府上台，新任農委會主委提出了三大方向：天然林禁伐、人工林認證（如FSC）、里山倡議，開始要和國際的保育作法接軌，發展具有環境、社會、經濟的永續的人工林，某種程度來說，是為過去的爭議劃下了一個停損點，讓山林政策要邁向正常化。同時，蔡英文總統也向原住民道歉，成立了「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」，這其中，原住民傳統領域與國有林有絕大部分的重疊，必然要檢討山林制度，整體而言，這是一個涉及層面很廣的轉型工程。

台灣絕大部分人口住在都市和平地鄉村，但山林保育與每個人息息相關，很需要得到更多關注，在這個山林政策的轉型時期，我認為有以下關鍵課題，請各界參考與指教：

百年林業檢討與前瞻

地球公民基金會提供，李根政攝

台灣雖有高比率的森林覆蓋，但人口稠密，以人均可分配到的森林面積不到一分地（0.092公頃），全球排名第183名，加上山高陡急，地質脆弱，註定不可能成為木材生產大國，從過去百年失敗的林業，到伐木所付出的水土流失代價，斑斑可考。

回顧從1988年開始森林保護運動，其目標是反對砍伐原始森林，要將林地分類為保育保安和經濟利用，在合適的地區，好好經營從事人工林。然而，從1991年禁伐天然林之後，因為進口木材低廉，人工造林的國產材幾乎沒有競爭力，使得台灣林業的產值，至今已萎縮至統計上幾乎等於「零」的狀態。

林務局宣示2017年為國產材元年，要開始和國際接軌發展人工林認證，這是對的方向。依照已通過的全國國土計畫，國、公有林地，依永續使用及不妨礙國土保安原則，可以發展經濟營林、試驗實驗、森林遊樂等功能之地區，劃為國土保育區第二類；無國土保育地區劃設條件之山坡地宜林地，劃為農業發展區第三類，這些都是屬於經濟林可以發展的區位。

在推動新林業時，需要確認環境條件真正適合經濟林的土地，例如：過去的人工林地，已自然演替成熟的天然林，具有保育價值，就不適合再做為經濟林。更要建立透明可問責的森林認證，確保符合環境、社會、經濟可行性，可以蓄積台灣的木材資源，提高合理的木材自給率，或者作為經貿、戰備之備援，讓林產業有利可圖，也減少林地的超限利用。

連帶的，現行的獎勵造林辦法，必需重新檢討，應該區分為經濟林和森林復育，同時要考慮山坡地的農業活動，因為這些區位是連接而非斷裂的，必需在國土保安、保育和人民生計的拉扯下，進行全盤的規劃，追求永續發展，強化因應氣候變遷所需要的韌性。

原住民轉型正義與里山倡議

從日治到國府治台的殖民政府，拓墾山林的同時，亦掠奪原住民傳統領域，政府和民間應釐清歷史真相，促進社會與學校教育認知與討論，促成反省和檢討體制，重新賦予部落管理自然資源的權力，包括土地的規劃與利用，原住民狩獵、採集的權利與生態保育等重大課題，應透過實踐累積經驗案例，回饋制度改善，建構符合原住民集體權利與社會文化經濟發展、生態保育，且可以操作的制度。

百年來林業（公私造林、租地造林、保安林......）、山地農業、山地開發、公共建設，漢人的山區聚落與產業發展的課題，極為龐雜難解。里山倡議的願景需要更多實務的研究，積極的在地實踐，也需要法令和政策的檢討。例如：面對山地農業，不該放任失序的破壞水土，但也不應全面盤否定，而是要找出一條與山林共存、環境與生產共榮的模式。

過去對於山區土地利用的管制，導致許多合法但不合理、合理但不合法、不合法也不合理等諸多矛盾現象，除了政府失能、政治因素破壞法治之外，《森林法》、《水土保持法》、《國土計畫》都要大大檢討，從天然林的保育、林業、農業、部落和社區的發展，需要考量台灣多樣紛岐的環境生態特性，細緻而非粗放、因地制宜而非死守一體適用的規則，真正建構具有永續性山區土地利用和管理制度。

整合並提昇保育層級，從管制走向良善治理

在天然林禁伐的大前提下，森林保育的重心是在良善治理。

行政院組織改造已經上路，林務局將轉型為環境資源部「森林暨保育署」，這標誌著殖民拓墾的大伐木時代遺緒正式終結，同時提昇保育主管機關的層級。但令人惋惜的是，目前組改方案，準備讓國家公園續留內政部，並沒有和林務局整合進入環境資源部。

林務局一旦轉型為「森林暨保育署」，就是全國的保育主管機關，但和堪稱國家保育指標的的國家公園卻分屬兩個部會，而且國家公園有超過96%的土地和國有林班地重疊，將會延續事權分散、資源重覆投資、機關相互競爭的現狀，失去組改目的。

此外，台灣的保育系統包括了國家公園、國家自然公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保育區等，相關法規和主管機關多頭馬車，加上區外的生態保育、社區與原住民部落的參與治理等重大轉型課題，顯然需要整合或建立協調機制。

回顧台灣百年林業與山林利用開發，我們看到了：威權體制下的森林大滅絕，專家治國可能產生嚴重錯誤，解嚴三十年後的今天，我認為新的森林運動和挑戰是：能否透過健全民主體制，凝聚社會共識；從管制走向多元治理，賦予部落和社區更多的權力，強化社區保育力量。例如：面對犯罪集團擁槍自重，雇用逃跑的外籍移工，從事珍貴樹木的盜伐。可能的解方除了增加森林警察的人力和資源、提升工作條件之外，更要讓部落有權力和資源守護傳統領域，共同協力。

而更大的力量，可能來自台灣數百萬敬山、熱愛登山的人們，如果有相當比例的山友都能成為山林知識、土地倫理的學習者和推廣者，無痕山林的實踐者，且有能力參與山林政策討論的公民，不懈怠的監督、參與、動手做；和政府建立起相互信任的伙伴關係，促進真正的良善治理。那麼台灣人將成為真正山的子民。

期待正在轉型中的山林政策，每跨一步都是建立新典範，揮別百年傷痛。