登山自治條例的不合理---使用者付費與罰款的不同

發表於2018/10/17
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登山自治條例的不合理---使用者付費與罰款的不同


已經很久沒寫這類文章了,主要是覺得累。
對事無關己的人來說,山難者的原罪是潛意識認定的。而我們只像是為罪人辯解的律師...
畢竟這種文章需要想盡辦法白話的去解析,對我這種非專業文學者而言,找到適合的字句也很傷腦。我試圖釐清如網絡般的邏輯,但也希望大家別用情緒蒙蔽一切,耐心看完。(我會用照片分享讓大家不要睡著的)
只是最近山難被罰款的新聞多了,拍手叫好竟然是個趨勢?沒登山的人就罷,當中竟然還有不少是山友。這樣代表大家藉由這種不合理的條例,竟然能得到一種罪惡被彌補的喜悅。
台灣的法令總是要靠人民的自覺去推動政府進步,如果這樣的政策水準,可以滿足比例不少的人民,那麼台灣登山管理之路,只會越來越退化。
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(嘉明湖妹池)


登山自治條例本身雖不合法,但促進這一步的原因,也並非不能理解。但如果想讓台灣的法令更進步,唯一一途就是讓更多的人去了解,集中聲音的方向,才能推動被動的政府。

雖然枯燥,還是要先講法條,首先讓我們分析一下國家對人民的責任。
中華民國憲法第15條人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。

生存權不僅是防衛國家隨意剝奪生命的防衛性人權,同時它也具有積極意義的請求國家照顧、維繫其生存之權利。因此視生存權為人民可請求國家維繫其生存之權利,便可由其他許多的社會福利制度實現之。(見陳新民,中華民 國憲法釋論,三民書局,民國90年1月修訂四版,頁305。)
因此政府不能輕易地實施「使用者付費」在於「救援」這個項目是有原因的。除了國家對人民的基本義務之外,還要考慮許多層面,例如:當負擔不起的民眾發生真的需要求助的意外,是否會因為考量負擔而錯失救援機會?

(慕士塔格峰 救援)

有這麼好福利的國家,為什麼民眾反而會嚮往使用者付費呢?因為當援助沒有上限的時候,資源被過度使用,而「浪費社會資源」這個詞已經從用於批評少數故意為之者,演變成所有受難者都會被冠上的罪名。
山難者尤其之最,這又是為什麼?其實看以下數據就很能理解。
就如我們分隊所在的新北市板橋消防分隊來說,一個月的救護量可達六百多件。但是其中有幾件會由新聞媒體播報?趨近於零。
但山難事件卻一旦發生,無不大似播報,加上聳動標題。尤其喜歡冠上天候不佳、黑山等負面印象。登山時,前進與撤退之間,存在著無數種的變化,非登山者如何知道其中安排的考量與是非呢?而黑山又是另一個主題了,稍後再提。

回歸主軸國家對人民的義務既然是必須的,那就不應該輕言「使用者付費」而是該檢討救援制度什麼種類急難?什麼單位負責?是否有時間標準與人力物力的上限?若超過上限,再探討配套的分擔救援成本的給付方式。如保險、家屬自付。

1.什麼單位負責?
目前國家指派山難的負責單位是消防隊。無論消防隊員在培訓的過程中有沒有山難這區塊,無論消防隊員的職責還有打火與救護,無論消防隊還要做人民討好…喔不,是為民服務,無論消防隊還有莫名的業務?
以責任來說,消防隊有山域急難救助的責任,這是明文規定的。(條文太多不貼了,請自己查詢「直轄市及縣(市)政府消防機關處理山域事故人命救助作業要點」)

2.時間標準與人力物力的上限?
台灣的山域搜救時間上限,是出了名的沒有標準,全看家屬背景與會不會吵。搜索超過兩周,甚至一兩年還繼續要求官方配合,派遣國軍、派遣與沒有山域經驗的其他地區消防單位的案例...只能說各種標準。
但對於本來就業務繁忙又人力不足的消防隊來說,山域搜救是硬生生要拔掉大半人力、停止休假的可怕夢靨。要知道全台灣消防隊員的數量,在歷史上還沒滿編過…(歡迎關注消防員短缺的議題http://t.cn/Ezz70Kg )。
先不論專業程度,都已經沒有多餘的人力,似乎怎麼訂標準都只是合理化加班而已。更何況消防隊員的加班薪水有上限,正常假都會被停休的,更不用妄想補休可以休得到。

3.如何自付?
登山保險是一個很好的開頭,可惜目前並不完善。在沒有訂出合理的搜救標準上限之前,無法定義收費的起點與搜救時的開銷,搜救的潛在花費也算不出來,這樣如何能憑空估算保險的保費、甚至是對民眾收費呢?不知道有沒有人發現,許多癥結都卡在沒有一個明確的標準…

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(聖母峰救援)

問題還是一個個打開看,讓我們先把對打火弟兄的同情心收起來,繼續分析下一個部分-國家所保障,人民的權利。

中華民國憲法第22條「凡人民之其他自由及權利,不妨害社會秩序公共利益者,均受憲法之保障。」
登山是自由行為,不應該受到限制。國家公園屬於特別保護區,在環境保護的前提下,需要有入園證的申請。
林務局的責任僅有對”森林遊樂區”與步道系統之規劃、開發、管理及經營等事項。”野生動植物保育”、”地景規劃”與”自然保護區”經營管理及督導等事項。以上兩者都是該針對環境與人為互動的管理,而非救援與入山資格的管理。

而「入山證」是個建立在過時的「國家安全法」之上的規則,此法規的本意是防範於對國家安全有不利的人員逃入山區,而不是像大家想像的那麼美好,為了保障登山者的安全。而既然憲法保障人民的自由,非帶罪之身的清白人民當然有自由進出的權力。

限制人民入山標準,其實無法可依,這很明顯地就露出馬腳了。更不要說還訂什麼可笑的急救證照標準,有急救證照的領隊才能申請入山?怎麼不說有急救證照再出門開車,萬一撞到人才能先急救。
這些標準,無論對降低山難有沒有幫助,都不是能從根本解決問題的方法。
找到源頭,為何會想要有條件的限制?是為了試圖降低山難可能。為什麼要降低山難可能呢?是因為想避免搜救資源的”浪費”
糟糕,回到原點???
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(EBC路上的牛牛,抱歉現有的照片不多XD)

然而事實上,山難是誰的責任?
                                                   只該是「登山者本身」吧。

「自我負責」人人都愛講,卻不給登山者這個機會。人都成年了,愛跑愛跌倒是個人行為,不應該由國家說,你要達到什麼標準才能出門跑。汽車需要駕照是由於影響第三者之安危,登山卻只是個人行為。

當然現在林務局有試圖把所有熱門山區都冠上某某保護區的傾向,以便有權利管理。這個方法我只能說很笨,就跟消防單位想出登山自治條例一樣笨。別把責任往自己單位攬...
該單位訂了登山的標準後,按標準入山的人,是照該單位標準放入的,那豈不是成的單位的責任?
動不動用安全理由封山的單位,開放的地方代表你們維修管理,代表你們認可安全?那萬一在你們所開放認可申請的線路上出事,是不是你們的責任?

山沒有絕對的安全與危險,沒有標準可以管理與掌控。危險的標準只有攀登者去選擇。
                                                                (石山林道)
不該擔的責任,就不應該插手。讓責任回歸人民吧。
就算死了千百個,又關政府什麼事呢?(帶外國人在台灣登山的時候,他們最難以理解的問題)

消防隊擔心出事太多,需要耗費人力,擔心救難人員承擔搜救風險。於是把責任往身上攬,試圖提高登山標準讓山難減低,規範證照,規範標準。
出於好意,但可惜完全相反了,回頭看看自己的責任與義務吧。如果能訂好救援標準,一個案件,獨行與團體同等視之。就是那麼標準的天數、人數,對於危險地形、天候不佳,搜救指揮長官該有決定權,不搜就是不搜。天數到就撤,剩下就是山難者家屬的事。若覺得搜索不完全、天數人力不夠,可以自行靠人脈或出錢請民間救援。至於直升機是一個很好用的資源,但不應該輕易動用。一但動用就應該計價,再由醫院評估與保險公司作為把關,選擇事後是否由國家支付費用。
(不同於國外須先行付費的地方是,國外直升機為民營,而我們國家直升機是屬於政府,每年有搜救預算。)
若為真正搜救所需,但超出每一個案上限額度,轉由保險公司負責,如再超過,家屬負責。當然如果不成立真實急難,家屬全額負責。
(Sama Gaun的直升機,商業直升機付費就可以叫,反而沒有輿論包袱壓力,可惜台灣目前沒有市場發展這一塊)

這時才有可能產生國家責任以外的搜救費用,也才能讓登山保險內,搜救費用這部分真正落實計算。當然也可能因此推動一個新產業”民間搜救”,甚至有推動民間救難直升機產業的可能性。這在一些國家,例如主要靠山區活動收入的尼泊爾,商業反而讓救援體系發展的很完全。
林務局、國家公園擔心地形危險、路基不明而不敢開放,除了在建設維護中的步道以外,那種封了十幾年也不會去維修的步道。也只是封個責任罷了,何必呢?
 

(石山林道...南一段又重槍了...阿阿)

讓人民自由吧,才會成長。或許一開始山難數量會大增,但很快的登山者就會發現,當準備不足,被救援的代價可能很高。如果輕易叫直升機,後果可能是全額自費。如果獨攀,就要有失事後難已被搜尋的心理準備。
於是帶不帶定位器、練不練體能、學不學技術、請不請嚮導、路線難易度的評估等…這一切的一切都會變成登山者自己的責任,而非”規範”。

登山的教育呢?當市場產生這樣的需求,我想,像這樣的管道會隨之而來。若政府能再推一把,讓基礎知識進入學園,台灣登山發展將會很正向。
  1. 留下入山的資訊,可以讓登山者在需要幫助時更快得到救援,這當然是值得鼓勵的。所以如果更改目前的入山證法條,可以仿效日本為報備制而不強迫,希望自己能有更即時救援資源的登山隊伍,自然會乖乖填寫資訊。
    這會比「只為了申請入山」等制式規範下寫出來的入山資訊…「表格只能照既定路線,但實際不是」、「謊報人數」、「謊報目的」有效太多。
                            (日本赤岳,在日本山屋會寫,今年已經死了多少人~自己小心XD)
    
    政府不應該怕把責任劃清,不應該怕被告。雖然山難事件中,曾有一起著名的國賠案例(是誰我就不說啦,應該大家都知道吧…),但那是在所有山難救援根本沒有一個標準的時代,也不能諱言因為這件事情,督促了大家對山難搜救的重視,直到現在確實有不少的進步。當然那件國賠案上訴,到最後也沒有告成。
如今,我們該看的是當把一切搜救資源的投入都標準化之後,國家理當盡力去做負責的部分,而剩下的責任,如何去讓人民自己擔起來。

我不想去一一將登山自治的條例拿出來嘲笑抨擊,因為這整個條例的存在就沒必要。用規範去攬不該攬的責任,用懲罰的方式強迫登山者遵守「不合理也不合法」的要求,並且用罰款代替使用者付費。這就像用私刑,讓積怨已久的群眾熱血沸騰罷了,並不是真正的正義。

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(聖母峰C2往下走的路上。國外沒人管你爬多難的路線,台灣連散步道路都要通過申請的難關)

消防單位有能力促成這樣的自治條例,代表促成搜救標準也是有可能的,或許要做到嚴謹而全面需要時間,但這是值得期待的。 更高的理想,是山與水,或說野外活動能有獨立的救援單位與人手。增加消防隊的人力做專責(真正的專責,不是專門山搜以外還是依然要打火救護的專責),或是新一個單位的成立。 關於搜救專責單位的議題,曾經在立法院提出。大家的疑慮多在於經費。但其實可以參考台灣利用民力運用最成功的案例-台灣血液基金會。捐血中心、捐血車現在遍及全台,但其實極大部份的人力都是靠志工。台灣有許多民間義務搜救人員的力量可以整合利用。只要少數的正職人員,其餘的人力可以用志工補足,山域搜救主要是靠人力成本,這省下的經費是非常可觀。 不過提出此案至今也過了好幾年啦,如今沒有任何一點相關回音或討論。讓我們一步步來改進吧,首先從讓更多人理解登山自治條例是怎麼樣的一個媽寶條例,如何讓責任真正的回到個人身上吧….

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(南湖北山~~好愛這張照片XDD~)