【山林】讓台灣人成為山的子民

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文/地球公民基金會執行長李根政

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地球公民基金會提供,傅志男攝


近日,行政院宣布了「山林解禁」五大政策,開始要鼓勵人民親近山林,鼓勵孩子冒險、探險及溯溪等活動,贏得了山友與各界的掌聲,這確實是正確的方向,但是如何避免加重消費自然的疑慮,需要好好討論「山林教育」的內涵和執行,才有辦法落實蘇貞昌院長在記者會所標舉了「向山致敬」的精神。

除了目前提出的「登山能力與自主管理、無痕山林」之外,筆者認為,應該讓登山不只是登山,在享受大自然的同時,也應建立起台灣人與山林的臍帶關係,讓台灣人真正成為山的子民。爬一座山,就要對這座山的自然生態、人文歷史有基本的了解;進入81條林道的任何一條,應該知道林道的開發過程,損失了多少原始森林與自然資源?得到多少木材?促進保育的思考,進而培養更多有能力參與山林保育政策討論的公民。

台灣的山地占國土面積70%,而森林覆蓋國土60%,它是台灣精神文化的根,許多原住民族的聖地,無窮的知識寶庫,野生動植物及難以計數的生命居所,先來後到的人們得以安身立命的家園,更是不分族群地域人們生活與產業發展,珍貴的水源寶地。

台灣森林覆蓋率算是蠻高的,但並非都是原始森林,從海拔約2500公尺以下的針闊葉混合林,到低海拔地區的原始森林,都曾遭受過極大規模毀滅性的破壞,如同現在進行式的亞馬遜或東南亞雨林。

四百多年來,漢人來到台灣墾殖、材薪與樟腦等需求,造成了低地森林的破壞,日治時代則開啟了大規模的伐木事業,往中海拔針闊葉混合林伐木,一直延續到1991年國府宣布禁伐天然林,歷經約八十年的大伐木時代。伐木事業結束後,林務局業務開始轉向生態保育,但是政府組織、林業學界的觀念和作法,仍停留在過去的伐木時代,因此衍生許多錯誤政策,引發重大爭議。例如棲蘭檜木林整理枯立倒木、先砍伐森林再種小樹的全民造林政策等。

2016年蔡政府上台,新任農委會主委提出了三大方向:天然林禁伐、人工林認證(如FSC)、里山倡議,開始要和國際的保育作法接軌,發展具有環境、社會、經濟的永續的人工林,某種程度來說,是為過去的爭議劃下了一個停損點,讓山林政策要邁向正常化。同時,蔡英文總統也向原住民道歉,成立了「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」,這其中,原住民傳統領域與國有林有絕大部分的重疊,必然要檢討山林制度,整體而言,這是一個涉及層面很廣的轉型工程。

台灣絕大部分人口住在都市和平地鄉村,但山林保育與每個人息息相關,很需要得到更多關注,在這個山林政策的轉型時期,我認為有以下關鍵課題,請各界參考與指教:


百年林業檢討與前瞻

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地球公民基金會提供,李根政攝


台灣雖有高比率的森林覆蓋,但人口稠密,以人均可分配到的森林面積不到一分地(0.092公頃),全球排名第183名,加上山高陡急,地質脆弱,註定不可能成為木材生產大國,從過去百年失敗的林業,到伐木所付出的水土流失代價,斑斑可考。

回顧從1988年開始森林保護運動,其目標是反對砍伐原始森林,要將林地分類為保育保安和經濟利用,在合適的地區,好好經營從事人工林。然而,從1991年禁伐天然林之後,因為進口木材低廉,人工造林的國產材幾乎沒有競爭力,使得台灣林業的產值,至今已萎縮至統計上幾乎等於「零」的狀態。

林務局宣示2017年為國產材元年,要開始和國際接軌發展人工林認證,這是對的方向。依照已通過的全國國土計畫,國、公有林地,依永續使用及不妨礙國土保安原則,可以發展經濟營林、試驗實驗、森林遊樂等功能之地區,劃為國土保育區第二類;無國土保育地區劃設條件之山坡地宜林地,劃為農業發展區第三類,這些都是屬於經濟林可以發展的區位。

在推動新林業時,需要確認環境條件真正適合經濟林的土地,例如:過去的人工林地,已自然演替成熟的天然林,具有保育價值,就不適合再做為經濟林。更要建立透明可問責的森林認證,確保符合環境、社會、經濟可行性,可以蓄積台灣的木材資源,提高合理的木材自給率,或者作為經貿、戰備之備援,讓林產業有利可圖,也減少林地的超限利用。

連帶的,現行的獎勵造林辦法,必需重新檢討,應該區分為經濟林和森林復育,同時要考慮山坡地的農業活動,因為這些區位是連接而非斷裂的,必需在國土保安、保育和人民生計的拉扯下,進行全盤的規劃,追求永續發展,強化因應氣候變遷所需要的韌性。


原住民轉型正義與里山倡議

從日治到國府治台的殖民政府,拓墾山林的同時,亦掠奪原住民傳統領域,政府和民間應釐清歷史真相,促進社會與學校教育認知與討論,促成反省和檢討體制,重新賦予部落管理自然資源的權力,包括土地的規劃與利用,原住民狩獵、採集的權利與生態保育等重大課題,應透過實踐累積經驗案例,回饋制度改善,建構符合原住民集體權利與社會文化經濟發展、生態保育,且可以操作的制度。

百年來林業(公私造林、租地造林、保安林......)、山地農業、山地開發、公共建設,漢人的山區聚落與產業發展的課題,極為龐雜難解。里山倡議的願景需要更多實務的研究,積極的在地實踐,也需要法令和政策的檢討。例如:面對山地農業,不該放任失序的破壞水土,但也不應全面盤否定,而是要找出一條與山林共存、環境與生產共榮的模式。

過去對於山區土地利用的管制,導致許多合法但不合理、合理但不合法、不合法也不合理等諸多矛盾現象,除了政府失能、政治因素破壞法治之外,《森林法》、《水土保持法》、《國土計畫》都要大大檢討,從天然林的保育、林業、農業、部落和社區的發展,需要考量台灣多樣紛岐的環境生態特性,細緻而非粗放、因地制宜而非死守一體適用的規則,真正建構具有永續性山區土地利用和管理制度。


整合並提昇保育層級,從管制走向良善治理

在天然林禁伐的大前提下,森林保育的重心是在良善治理。

行政院組織改造已經上路,林務局將轉型為環境資源部「森林暨保育署」,這標誌著殖民拓墾的大伐木時代遺緒正式終結,同時提昇保育主管機關的層級。但令人惋惜的是,目前組改方案,準備讓國家公園續留內政部,並沒有和林務局整合進入環境資源部。

林務局一旦轉型為「森林暨保育署」,就是全國的保育主管機關,但和堪稱國家保育指標的的國家公園卻分屬兩個部會,而且國家公園有超過96%的土地和國有林班地重疊,將會延續事權分散、資源重覆投資、機關相互競爭的現狀,失去組改目的。

此外,台灣的保育系統包括了國家公園、國家自然公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保育區等,相關法規和主管機關多頭馬車,加上區外的生態保育、社區與原住民部落的參與治理等重大轉型課題,顯然需要整合或建立協調機制。

回顧台灣百年林業與山林利用開發,我們看到了:威權體制下的森林大滅絕,專家治國可能產生嚴重錯誤,解嚴三十年後的今天,我認為新的森林運動和挑戰是:能否透過健全民主體制,凝聚社會共識;從管制走向多元治理,賦予部落和社區更多的權力,強化社區保育力量。例如:面對犯罪集團擁槍自重,雇用逃跑的外籍移工,從事珍貴樹木的盜伐。可能的解方除了增加森林警察的人力和資源、提升工作條件之外,更要讓部落有權力和資源守護傳統領域,共同協力。

而更大的力量,可能來自台灣數百萬敬山、熱愛登山的人們,如果有相當比例的山友都能成為山林知識、土地倫理的學習者和推廣者,無痕山林的實踐者,且有能力參與山林政策討論的公民,不懈怠的監督、參與、動手做;和政府建立起相互信任的伙伴關係,促進真正的良善治理。那麼台灣人將成為真正山的子民。

期待正在轉型中的山林政策,每跨一步都是建立新典範,揮別百年傷痛。

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地球公民基金會提供,傅志男攝

(本文為2019/11/23關鍵評論網投書:行政院宣布「山林解禁」五大政策,如何讓台灣人真正成為「山的子民」?

資料來源:地球公民基金會