【登山安全】淺談山難搜救的「使用者付費」-原則不行,例外才可以!(下)

發表於2018/10/17
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三、搜救資源濫用與懲罰性使用者付費

反之,當登山者可歸咎程度較高、可認定搜救資源被濫用時,筆者支持「使用者付費」,此時該費用的性質屬於一種懲罰。追究少數濫用者才符合效率與公平正義。只是既然仍涉生命權保障,「懲罰型使用者付費」的前提條件自須嚴格。「災害防救法」第31條第1、2項,也就是登山自治條例仿效的對象即為適例,筆者認為相當合理,其條文規定如下:

「(第1項)各級政府成立災害應變中心後,指揮官於災害應變範圍內,依其權責分別實施下列事項,並以各級政府名義為之:
二、劃定警戒區域,製發臨時通行證,限制或禁止人民進入或命其離去。
三、指定道路區間、水域、空域高度,限制或禁止車輛、船舶或航空器之通行。
(第2項)違反前項第二款、第三款規定致遭遇危難,並由各級災害應變中心進行搜救而獲救者,各級政府得就搜救所生費用,以書面命獲救者或可歸責之業者繳納…。」

而合理的理由在於:

1、須政府因應災害防治需要「個案劃定」警戒區域或指定區間進行管制,而行為人刻意違反致遭遇危難(政府依實際災情個案劃定了高風險區域,可評價具有一定急迫危險性,而行為人卻刻意違反)。
2、須行為人經搜救而獲救(獲救為限)。
3、災害防救法子法「災害搜救費用繳納辦法」規定之搜救費用項目同南投縣條例第14條之規定,但未規定以「實際支付者」計算(解釋上以合理部分為限)。
4、子法另有得減輕應負擔費用之規定(有考量情節減輕費用之可能)。

這顯示災害防救法的「懲罰性使用者付費」有著政府介入合理性及必要性高及行為人可歸咎程度高(都告訴你這個時候這邊特別危險了還闖進來)、以獲救為限、費用負擔以合理為限、有事後酌量機制等特徵,突顯了「實在是你逼我罰你」的特色。

然而登山條例則非如此,由前述南投縣條例第14條第1項即可知,其屬於一種常設性區域(反正政府就叫這廣大的山林為特殊管制山域了,危險、不危險的地區都包含在內)內的一般義務違反(在此區域內無法全面且直接評價為有急迫危險性,規範合理性或有不足的情形)、不顧呼救動機、不問搜救結果(只要被啟動搜救就要付費)、只要有搜救即可要求支付(即便不可歸責於待救助者的無效救援,待救助者仍需支付)、無任何依情狀酌量機制(無任何費用衡酌的空間)的僵化制度,因過於輕易啟動使用者付費,筆者認為違憲的可能性極高(頁212、213)。

要求全體登山者無條件搜救費用全額自負當然也能達到條例的立法目的「登山意外事故預防管理,維護人民生命安全」,但真正的理由毋寧是因為直接嚇阻了多數登山者從事登山活動所導致的。這就像是DDT帶來的寂靜春天一樣,安全地令人難堪。

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(圖/123rf)


四、濫用機制建立之應然貌

緊急救難資源濫用不止登山活動會有這個問題,救護車(頁67、68)、山林經濟活動(如採筍、山菜)、水域活動的搜救等也應有相同的問題才是。則關於直昇機濫用預防對策上,可以考慮檢討緊急醫療救護法之子法「救護直昇機管理辦法」空中救護適應症之實務落實情形,先行避免無謂的派遣與調度;另外,亦可考慮盤點及通盤修正中央法規之災害防救法、緊急醫療救護法等可調度包含直昇機在內的急難搜救資源的法令,統一建置濫用處理機制。比如課予罰鍰,而以搜救支出之總費用為罰鍰金額,並成立任務型事後濫用責任釐清委員會進行認定,並依領域別預列醫學、水域活動、山域經濟活動、登山活動等各背景之官方民間人士名單以利個案組織之(頁218),並排除濫用者可以保險避險,加強嚇阻。


五、關於山難搜救的基本支援

至於山難搜救的基本支援應如何建置,依法消防署既然掌理「消防及災害防救制度之釐定與各級消防組織設立、裁併及人力調配之規劃、擬議事項」等消防及災害防救事項,即應由消防署積極作為,進行可行性評估並著手改制,不該讓這專業議題每每因山難搜救個案持續淪為登山者與基層消防間的衝突點。考量到山難搜救的專業度,特別是「搜索」並非消防傳統的強項,則除了可特意規劃專責山搜,使「搜索」成為消防或部分消防人員的強項外,相反地將山難「搜索」與民間合作或完全委託具有相關專業的民間辦理也是可思考的方向。但無論如何,為求登山管制與登山自由雙贏,山難搜救的SOP建置仍然是極為重要的。


六、代結論

日本長野縣與岐阜縣境的御嶽山於103年發生噴發,導致58名登山者死亡,為日本戰後最嚴重的火山災害。然而,經過檢討與評估,御嶽山部分路段於今年9月底再度開放了,這在我國幾乎是不可能的任務。畢竟我國僅因「步道損壞」即可能封禁步道超過十年。且我國各山域縣市正逐步淪陷於地方自治條例,嚇阻人民親近山林。大家多事不關己,但溫水煮青蛙,這樣下去我國戶外活動到底能有怎麼樣的未來?衷心希望沒有個200萬或沒保險就不能爬山的時代不要來。


截稿日期:2018年10月1日
本文簡要版請參考:https://tw.appledaily.com/headline/daily/20181005/38144008/

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